Го­су­дар­ст­вен­ный зе­мель­ный над­зор – от сред­них ве­ков до на­ших дней

Од­ной из ос­нов­ных и по­сто­ян­ных за­дач го­су­дар­ст­ва с дав­них пор яв­ля­лась ор­га­ни­за­ция ра­зум­но­го ис­поль­зо­ва­ния зем­ли, а го­су­дар­ст­вен­ный кон­троль всег­да слу­жил ме­рой воз­дейст­вия, по­буж­да­ю­щей к эф­фек­тив­но­му ис­поль­зо­ва­нию зе­мель­ных ре­сур­сов.

Пер­вой зе­мель­ной ре­фор­мой, свя­зан­ной со ста­нов­ле­ни­ем Рос­сий­ско­го го­су­дар­ст­ва мож­но счи­тать Пис­цо­вые ме­же­ва­ния, ко­то­рые осу­щест­вля­лись осо­бы­ми ко­мис­си­я­ми, со­сто­яв­ши­ми из пис­цов и подъ­ячих, при­слан­ных пра­ви­тельст­вом из Моск­вы. За­да­чи ко­мис­сий опре­де­ля­лись спе­ци­аль­ны­ми на­ка­за­ми, на­зы­ва­е­мы­ми ва­ло­вы­ми. Статья 2 на­ка­за, от­но­ся­ще­го­ся к се­ре­ди­не XVII ве­ка, гла­сит:

«За со­кры­тие от пис­цов ис­поль­зу­е­мых зе­мель по­местье кон­фис­ку­ет­ся в поль­зу го­су­да­ря Алек­сея Ми­хай­ло­ви­ча с роз­да­чей со­кры­тых зе­мель­ных участ­ков тем, кто со­об­щил о них пис­цу. За со­кры­тые зем­ли с вла­дель­ца взи­ма­ет­ся в поль­зу го­су­да­ря до­ход в двой­ном раз­ме­ре, а са­мо­му вла­дель­цу «быть в ве­ли­кой опа­ле и в каз­ни».

Да­лее на про­тя­же­нии поч­ти ста лет (1765-1861 го­ды) Рос­сий­ское го­су­дар­ст­во фор­ми­ро­ва­ло ос­но­ву для осу­щест­вле­ния кон­тро­ля за ис­поль­зо­ва­ни­ем зе­мель по­средст­вом внед­ре­ния сис­те­мы Ге­не­раль­но­го ме­же­ва­ния, ко­то­рое по пра­ву мож­но счи­тать ло­ги­чес­ким за­вер­ше­ни­ем Пис­цо­вых ме­же­ва­ний, и бы­ло свя­за­но с за­креп­ле­ни­ем зе­мель­ной собст­вен­нос­ти ме­то­да­ми зем­ле­уст­ройст­ва.

На­ча­то ге­не­раль­ное ме­же­ва­ние с об­на­ро­до­ва­ния Ма­ни­фе­с­та о ге­не­раль­ном раз­ме­же­ва­нии зе­мель всей Им­пе­рии от 19 сен­тяб­ря 1765 го­да и про­хо­ди­ло под кон­тро­лем ме­же­вой Кан­це­ля­рии. Статья 15 ге­не­раль­ных пра­вил, дан­ных ме­же­вой ко­мис­сии:

«Если ж кто из су­щих пре­пят­ст­вен­ни­ков ис­ти­ной Го­су­дар­ст­вен­ной поль­зы мо­жет сыс­кать­ся, и дерз­нет пос­ле пуб­ли­ка­ции ныняш­не­го о Го­су­дар­ст­вен­ном ме­же­ва­нии Все­ми­лос­ти­вей­ше­го ма­ни­фе­с­та, вла­де­ния сво­их са­мо­вольст­вом да­лее рас­прост­ра­нять, не­же­ли он ими до из­да­ния се­го ма­ни­фе­с­та вла­дел, или с на­ступ­ле­ния ны­неш­не­го го­да из преж­ня­го сво­е­го вла­де­ния вы­сту­пил, а тех сво­их са­мо­воль­но за­вла­ден­ных зе­мель не по­ки­нет, и в том сколь­ны­ми людь­ми, яко жи­вы­ми еще сви­де­те­ля­ми об­ли­чен бу­дет, за та­ко­вую Го­су­дар­ст­вен­ную вред­ность, если оная с во­ли по­ме­щи­ка чи­не­на бы­ла, не толь­ко ока­зав­шу­ю­ся по вы­ше­опи­сан­но­му по­ло­же­нию всю его при­мер­ную зем­лю взять в Го­су­дар­ст­вен­ныя да­чи, но и сверх то­го взыс­кать в каз­ну для удов­летво­ре­ния тех, ко­го он та­ко­вы­ми за­вла­де­ни­я­ми изо­би­дел, и в штраф за вся­кую де­ся­ти­ну, най­ден­ную во вла­де­нии его при­мер­ную зем­лю, за каж­дый год с то­го вре­ме­ни, с ка­то­ро­го сам вла­де­лец оною зем­лею вла­дел, за каж­дую чет­верть по преж­ним ука­зам за­вла­ден­ныя день­ги».

За­ко­но­да­тель­ное за­креп­ле­ние ин­сти­тут го­су­дар­ст­вен­но­го зе­мель­но­го кон­тро­ля в Рос­сий­ской Им­пе­рии по­лу­чил в пе­ри­од про­ве­де­ния кресть­ян­ской ре­фор­мы 1861 го­да. До это­го вре­ме­ни функ­ция кон­тро­ля над охра­ной и ис­поль­зо­ва­ни­ем зе­мель при­над­ле­жа­ла са­мим зем­лев­ла­дель­цам, ко­то­ры­ми был вы­ра­бо­тан це­лый ком­плекс при­ро­до­ох­ран­ных мер, на­прав­лен­ных на со­хра­не­ние ка­чест­ва зе­мель­но­го фон­да. 19 фев­ра­ля 1861 го­да был под­пи­сан Ма­ни­фест об от­ме­не кре­пост­но­го пра­ва и По­ло­же­ния о кресть­я­нах, вы­шед­ших из кре­пост­ной за­ви­си­мос­ти.

Гла­ва 3 По­ло­же­ния опре­де­ля­ла что «для раз­бо­ра не­до­ра­зу­ме­ний, спо­ров и жа­лоб, мо­гу­щих воз­ни­кать из обя­за­тель­ных по­зе­мель­ных от­но­ше­ний меж­ду по­ме­щи­ка­ми и вре­мен­но-обя­зан­ны­ми кресть­я­на­ми, и для за­ве­ды­ва­ния осо­бы­ми, ука­зан­ны­ми в на­сто­я­щем По­ло­же­нии де­ла­ми кресть­ян, вы­шед­ших из кре­пост­ной за­ви­си­мос­ти, уч­реж­да­ют­ся: Ми­ро­вые По­сред­ни­ки, Уезд­ные Ми­ро­вые Съез­ды и Гу­бер­н­ские по кресть­ян­ским де­лам При­сут­ст­вия».

Де­я­тель­ность ука­зан­ных ор­га­нов бы­ла до­ста­точ­но эф­фек­тив­ной, что под­тверж­да­ет тот факт, что дан­ная сис­те­ма го­су­дар­ст­вен­ных ор­га­нов про­су­щест­во­ва­ла вплоть до ре­во­лю­ции 1917 го­да, и не бы­ла за­тро­ну­та в хо­де пре­об­ра­зо­ва­ний аг­рар­ной ре­фор­мы 1906 го­да, во­шед­шей в ис­то­рию под име­нем ее ав­то­ра и ор­га­ни­за­то­ра – П. А. Сто­лы­пи­на.
Ре­во­лю­ция 1917 го­да по­ло­жи­ла на­ча­ло но­во­му эта­пу раз­ви­тия зе­мель­ных от­но­ше­ний в на­шей стра­не. «Дек­рет о зем­ле», при­ня­тый Вто­рым Все­рос­сий­ским съез­дом Со­ве­тов ра­бо­чих и сол­дат­ских де­пу­та­тов 8 но­яб­ря 1917 г. и «За­кон о со­ци­а­ли­за­ции зем­ли», при­ня­тый на за­се­да­нии ВЦИК 27 ян­ва­ря 1918 г. не­мед­лен­но, без вся­ко­го вы­ку­па от­ме­нил по­ме­щичью собст­вен­ность на зем­лю, ко­то­рая пе­ре­хо­ди­ла в поль­зо­ва­ние все­го тру­до­во­го на­ро­да.

В со­от­вет­ст­вии с Зе­мель­ным ко­дек­сом РС­ФСР, при­ня­тым 30 ок­тяб­ря 1922 го­да, го­су­дар­ст­вен­ное управ­ле­ние зе­мель­ным фон­дом под­ра­зу­ме­ва­ло функ­ции рас­по­ря­же­ния, уче­та и охра­ны зе­мель, кон­тро­ля за их ис­поль­зо­ва­ни­ем. Все функ­ции по кон­тро­лю бы­ли воз­ло­же­ны на со­здан­ный На­род­ный Ко­мис­са­ри­ат Зем­ле­де­лия.

Поз­же, в 70-80-е го­ды про­ш­ло­го сто­ле­тия, в СССР управ­ле­ни­ем и охра­ной при­ро­ды за­ни­ма­лись 18 раз­лич­ных ми­нис­терств и ве­дом­ств, а функ­ции кон­тро­ля за со­сто­я­ни­ем зе­мель­ных ре­сур­сов со­вме­ща­лись с функ­ци­я­ми их экс­плу­а­та­ции и ис­поль­зо­ва­ния. С кон­ца 80-х го­дов XX ве­ка ор­га­ны управ­ле­ния в этой об­лас­ти не­од­но­крат­но рео­р­га­ни­зо­вы­ва­лись, а по­сто­ян­ные эко­но­ми­чес­кие пре­об­ра­зо­ва­ния не­сколь­ко ото­дви­ну­ли про­бле­мы ра­ци­о­наль­но­го ис­поль­зо­ва­ния зе­мель­ных ре­сур­сов.

Ис­то­ки, предоп­ре­де­лив­шие раз­ви­тие го­су­дар­ст­вен­но­го зе­мель­но­го над­зо­ра как ви­да де­я­тель­нос­ти го­су­дар­ст­вен­ных ор­га­нов влас­ти на со­вре­мен­ном эта­пе, бы­ли за­ло­же­ны в пе­ри­од ре­форм 90-х го­дов XX ве­ка. За про­шед­шие де­ся­ти­ле­тия го­су­дар­ст­вен­ный зе­мель­ный кон­троль как функ­цию ис­пол­ня­ли: Го­су­дар­ст­вен­ный ко­ми­тет РС­ФСР по зе­мель­ной ре­фор­ме, Ко­ми­тет по зе­мель­ной ре­фор­ме и зе­мель­ным ре­сур­сам, Го­су­дар­ст­вен­ный ко­ми­тет Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции по зе­мель­ным ре­сур­сам и зем­ле­уст­ройст­ву, Ми­нис­тер­ст­во Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции по зе­мель­ной по­ли­ти­ке, стро­и­тельст­ву и жи­лищ­но-ком­му­наль­но­му хо­зяйст­ву, Го­су­дар­ст­вен­ный зе­мель­ный ко­ми­тет, Го­су­дар­ст­вен­ный ко­ми­тет Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции по зе­мель­ной по­ли­ти­ке.

Следст­ви­ем вступ­ле­ния в си­лу Зе­мель­но­го ко­дек­са ста­ло при­ня­тие По­ло­же­ния о го­су­дар­ст­вен­ном зе­мель­ном кон­тро­ле от 19 но­яб­ря 2002 го­да №833, ко­то­рым пол­но­мо­чия по осу­щест­вле­нию зе­мель­но­го кон­тро­ля бы­ли за­креп­ле­ны за Фе­де­раль­ной служ­бой зе­мель­но­го ка­даст­ра Рос­сии. Спус­тя три го­да, в со­от­вет­ст­вии с Ука­зом Пре­зи­ден­та РФ от 9 мар­та 2004 го­да № 314 Фе­де­раль­ная служ­ба зе­мель­но­го ка­даст­ра Рос­сии бы­ла пре­об­ра­зо­ва­на в Фе­де­раль­ное агент­ст­во ка­даст­ра объ­ек­тов не­дви­жи­мос­ти, так­же озна­ме­но­вав­ше­е­ся при­ня­ти­ем но­во­го по­ло­же­ния о го­су­дар­ст­вен­ном зе­мель­ном кон­тро­ле от 15 но­яб­ря 2006 го­да № 689. Впер­вые го­су­дар­ст­вен­ный зе­мель­ный кон­троль был рас­смот­рен как ком­плек­с­ная го­су­дар­ст­вен­ная де­я­тель­ность, пол­но­мо­чия по осу­щест­вле­нию ко­то­рой бы­ли де­ле­ги­ро­ва­ны меж­ду Рос­нед­ви­жи­мостью, Рос­при­род­над­зо­ром и Рос­сель­хоз­над­зо­ром. Дан­ная мо­дель в усо­вер­шенст­во­ван­ном ви­де су­щест­ву­ет и се­год­ня.

Функ­ции упразд­нен­ных Фе­де­раль­но­го агент­ст­ва ка­даст­ра объ­ек­тов не­дви­жи­мос­ти и Фе­де­раль­но­го агент­ст­ва гео­де­зии и кар­то­гра­фии в 2009 го­ду пе­ре­да­ны ны­не дейст­ву­ю­щей Фе­де­раль­ной служ­бе го­су­дар­ст­вен­ной ре­гист­ра­ции, ка­даст­ра и кар­то­гра­фии (Рос­ре­естр), пе­ре­име­но­ван­ной из Фе­де­раль­ной ре­гист­ра­ци­он­ной служ­бы.

По­след­ние же из­ме­не­ния за­ко­но­да­тельст­ва свя­за­ны с вне­се­ни­ем из­ме­не­ний в Зе­мель­ный ко­декс РФ и вве­де­ни­ем но­во­го по­ло­же­ния о го­су­дар­ст­вен­ном зе­мель­ном над­зо­ре от 2 ян­ва­ря 2015 го­да, зна­чи­тель­но из­ме­нив­ших под­ход и функ­ци­о­нал осу­щест­вле­ния над­зор­ной де­я­тель­нос­ти в це­лом. Как и рань­ше, функ­ция го­су­дар­ст­вен­но­го зе­мель­но­го над­зо­ра по­де­ле­на меж­ду тре­мя ор­га­на­ми го­су­дар­ст­вен­ной влас­ти, в чис­ло ко­то­рых вхо­дит Рос­ре­естр, но по­ря­док, пол­но­мо­чия долж­ност­ных лиц – го­су­дар­ст­вен­ных ин­спек­то­ров – по­лу­чи­ли зна­чи­тель­но луч­шее оформ­ле­ние.